Đơn vị hành chính lãnh thổ đặc thù là một yếu tố cấu thành trong hệ thống các đơn vị hành chính lãnh thổ của một quốc gia. Việc tổ chức các đơn vị hành chính lãnh thổ đặc thù là yêu cầu tất yếu và cần thiết trong bối cảnh hiện nay nhằm đáp ứng nhu cầu đa dạng của hoạt động tổ chức quản lý vùng lãnh thổ của quốc gia.

1. Lịch sử tổ chức các đơn vị hành chính lãnh thổ đặc thù ở Việt Nam

Việc tổ chức và quản lý các vùng lãnh thổ đặc thù ở Việt Nam mang tính lịch sử và dưới nhiều hình thức khác nhau, phục vụ nhiều mục đích khác nhau:

- Tổ chức Khu đặc biệt Hòn Gai, sau đó là Hồng Quảng, được hình thành trong bối cảnh thành lập các liên khu kháng chiến chống thực dân Pháp ở miền Bắc. Khu Hồng Quảng được tổ chức tương đương cấp tỉnh, do Trung ương quản lý. Tính chất Khu đặc biệt bị xóa bỏ khi nhập với tỉnh Hải Ninh thành tỉnh Quảng Ninh năm 1963.

- Việc tổ chức hai Khu tự trị Tây Bắc và Việt Bắc xuất phát từ đặc thù về văn hóa, truyền thống lịch sử, tập quán và khía cạnh dân tộc. Hai Khu tự trị Tây Bắc và Việt Bắc được thành lập để tăng cường đoàn kết giữa các dân tộc và tạo điều kiện cho các dân tộc ở Tây Bắc và Việt Bắc tiến bộ mau chóng về mọi mặt. Thành lập Khu tự trị một mặt góp phần đập tan âm mưu chia rẽ, phá hoại của các lực lượng phản cách mạng, mặt khác, động viên tinh thần tự lực cánh sinh của nhân dân các dân tộc trong sự nghiệp bảo vệ Tổ quốc. Như nội dung thư gửi đồng bào các dân tộc Tây Bắc nhân ngày thành lập Khu tự trị (07/05/1955) của Hồ Chủ tịch: Mục đích thành lập Khu tự trị Thái – Mèo là làm cho các dân tộc anh em dần dần tự quản lý lấy mọi công việc, để thực hiện các dân tộc bình đẳng về mọi mặt. Khu tự trị Thái – Mèo là một bộ phận khăng khít trong đại gia đình Việt Nam, cùng với các dân tộc anh em khác đoàn kết thành một khối như ruột thịt. Nó sẽ luôn luôn được sự giáo dục và lãnh đạo của Đảng và Chính phủ và sự giúp đỡ của các dân tộc anh em khác. Khu tự trị Thái – Mèo của chúng ta ngày nay là dân chủ, do nhân dân làm chủ. Nó khác hẳn với “Xứ Thái tự trị” giả hiệu của địch mà mục đích là để chia rẽ áp bức các dân tộc.

Khu tự trị là một cấp chính quyền địa phương, đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của chính quyền trung ương. Sau khi giải phóng miền Nam thống nhất đất nước, do yêu cầu thống nhất quản lý nhà nước, “Khu tự trị” bị xóa bỏ.

- Khu Vĩnh Linh được hình thành trong bối cảnh Hiệp định Giơnevơ vừa được ký kết, có vị trí đặc biệt nằm ở ranh giới phân chia hai miền Nam – Bắc. Trung ương đã thành lập Khu đặc biệt Vĩnh Linh thuộc Trung ương, tương đương cấp tỉnh. Sau khi thống nhất đất nước, Khu Vĩnh Linh lại trở thành một huyện của tỉnh Quảng Trị.

- Việc hình thành Đặc khu Vũng Tàu – Côn Đảo với mục đích xây dựng một đặc khu để phát triển ngành dầu mỏ và khí đốt, phục vụ phát triển kinh tế và quốc phòng đối với vùng biển Đông Nam của đất nước. Đến năm 1991, vì nhiều lý do khác nhau Đặc khu Vũng Tàu – Côn Đảo cũng bị xóa bỏ sau 12 năm tồn tại.

Trong suốt khoảng thời gian từ năm 1991 đến 2013, Việt Nam không tổ chức loại đơn vị hành chính lãnh thổ mang tính đặc thù phục vụ mục đích chính trị hay phát triển kinh tế.

2. Xây dựng các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt để tạo các cực tăng trưởng và thử nghiệm thể chế

Cùng với tiến trình hội nhập kinh tế toàn cầu, việc xây dựng các “khu kinh tế” dưới nhiều hình thức khác nhau luôn là một công cụ kinh tế quan trọng được nhiều nước sử dụng nhằm tạo động lực phát triển cho một khu vực hay nền kinh tế. Việt Nam trong thời gian qua cũng đã sử dụng công cụ kinh tế này. Việc xây dựng một số đặc khu kinh tế để tạo các cực tăng trưởng và thử nghiệm thể chế là chủ trương nhất quán của Đảng và Nhà nước ta.

Tại Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Đảng lần thứ tư khóa VIII (tháng 12/1997), ý tưởng xây dựng các đặc khu kinh tế đã được đề xuất. Nghị quyết xác định “Nghiên cứu, xây dựng vài đặc khu kinh tế, khu kinh tế tự do ở những địa bàn ven biển có đủ điều kiện”. Bắt đầu từ việc xây dựng khu kinh tế mở Chu Lai (Quảng Nam) năm 2002, cho đến nay đã có 15 khu kinh tế mở với diện tích khoảng 54.000 ha(1). Năm 2010, Thủ tướng Chính phủ đồng ý bổ sung thêm 3 khu kinh tế ven biển vào quy hoạch, nâng tổng số lên 18 khu kinh tế mở trong quy hoạch phát triển khu kinh tế mở đến năm 2020 với tổng diện tích mặt đất và mặt nước là 730.533 ha(2).

Kết luận số 60 –KL/TW ngày 16/4/2013 của Bộ Chính trị về kết quả sơ kết 5 năm thực hiện Nghị quyết số 09-NQ/TW(khóa X) về Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020 đã xác định nhiệm vụ “Khẩn trương xây dựng đặc khu kinh tế biển mang tầm cỡ khu vực và thế giới,... nghiên cứu và xây dựng các mô hình tổ chức, quản lý kinh doanh tiên tiến để phát triển kinh tế biển”.

Tại Kết luận số 74- KL/TW ngày 17/10/2013 của Hội nghị Trung ương lần thứ 8 khóa XI ghi rõ “Sớm xây dựng, phê duyệt, triển khai thực hiện một số đề án thành lập khu hành chính – kinh tế đặc biệt”. Theo đó, đã chọn ba khu kinh tế để nâng cấp và xây dựng chiến lược, kế hoạch tổng thể xây dựng đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt tại các vùng Phú Quốc (tỉnh Kiên Giang), Vân Đồn (tỉnh Quảng Ninh), Bắc Vân Phong (tỉnh Khánh Hòa).

Vấn đề đặt ra là, chúng ta không chỉ xây dựng các đặc khu kinh tế mà là đặc khu hành chính – kinh tế. Nếu như các khu kinh tế chỉ thu hút đầu tư bằng các chính sách ưu đãi về kinh tế, thì ở đặc khu hành chính  - kinh tế sẽ có những cải cách mạnh về thể chế hành chính, đặc biệt là mô hình tổ chức bộ máy chính quyền đặc khu. Đặc khu hành chính - kinh tế ở nước ta được xem như một đặc khu hành chính đặt dưới sự lãnh đạo, quản lý và thực thi chủ quyền của Đảng và Nhà nước nhưng thực hiện các chính sách và thể chế quản lý kinh tế mang tính đặc thù. Đây sẽ là nơi thí điểm thực hiện các chủ trương, chính sách quản lý nhà nước và quản lý kinh tế mới với đề xuất dành cho các đặc khu hành chính – kinh tế những ưu đãi đặc biệt để có thể cạnh tranh được với các đặc khu kinh tế của các quốc gia khác trong khu vực trong việc thu hút vốn đầu tư nước ngoài.

3. Thực tiễn triển khai thành lập các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam hiện nay

3.1 Từ năm 2004, Chính phủ đã hoạch định phương hướng phát triển tổng thể đảo Phú Quốc đến năm 2010, tầm nhìn đến năm 2020 theo Quyết định số 178/2004/QĐ-TTg ngày 05/10/2004 của Thủ tướng Chính phủ. Năm 2010, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng huyện đảo Phú Quốc đến năm 2030 theo Quyết định số 633/QĐ-TTg ngày 11/5/2010.

Trong điều chỉnh quy hoạch này đã xác định mục tiêu xây dựng Phú Quốc trở thành đặc khu hành chính - kinh tế vào năm 2020 với vai trò là trung tâm du lịch sinh thái, nghỉ dưỡng, giải trí cao cấp quốc gia và quốc tế; trung tâm tài chính tầm cỡ khu vực; là đầu mối quan trọng về giao thông vận tải nội vùng và hàng không quốc tế; là trung tâm nghiên cứu khoa học công nghệ chuyên ngành; bảo tồn đa dạng sinh học rừng và biển của quốc gia và khu vực.

Ngày 22/5/2013 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 31/2013/QĐ-TTg về việc thành lập Khu kinh tế Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang. Ngày 12/12/2013, tại Thủ đô Hà Nội, Bộ Chính trị đã có buổi làm việc với tập thể Ban Thường vụ Tỉnh ủy Kiên Giang về tình hình thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng bộ tỉnh lần thứ IX và Nghị quyết Đại hội XI của Đảng, cùng một số chủ trương phát triển tỉnh Kiên Giang đến năm 2020.

Ngày 27/12/2013 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 80/2013/QĐ-TTg về cơ chế đặc thù phát triển đảo Phú Quốc. Đến nay Phú Quốc đã thành đô thị loại 2, có cảng biển, sân bay quốc tế, hệ thống cung cấp nước ngọt, điện lưới quốc gia, góp phần thu hút đầu tư và phát triển du lịch trên đảo(3). Năm 2013 tỉnh Kiên Giang đã trình Chính phủ phê duyệt Đề án thành lập thành phố Phú Quốc tỉnh Kiên Giang. Cuối năm 2014, tỉnh Kiên Giang đã hoàn chỉnh Đề án thành lập đặc khu hành chính – kinh tế Phú Quốc, xây dựng đặc khu hành chính – kinh tế Phú Quốc tương đương cấp hành chính trực thuộc tỉnh (cấp huyện) với mục tiêu là xây dựng thành một đặc khu có nền kinh tế năng động, tự chủ, trở thành trung tâm du lịch, nghỉ dưỡng, trung tâm công nghệ tài chính thương mại hiện đại của cả nước, khu vực và quốc tế. Đề án này hiện nay đã được Bộ Kế hoạch và Đầu tư thẩm định, Chính phủ xem xét để trình Quốc hội và Bộ Chính trị quyết định. Việc thành lập thành phố Phú Quốc nhằm khẳng định chủ quyền biển, đảo, tạo nên vị thế vững chắc của Việt Nam trong khu vực biển Tây; thúc đẩy phát triển kinh tế vùng Tây Nam của Tổ quốc và tạo sự cân đối về phát triển đô thị giữa các khu vực, vùng miền trong cả nước.

Việc thành lập thành phố Phú Quốc sẽ tạo sức hấp dẫn thu hút đầu tư, khơi dậy tiềm năng du lịch, tạo đà cho phát triển kinh tế-xã hội của tỉnh Kiên Giang nói chung và Phú Quốc nói riêng; tạo nền tảng vững chắc để Phú Quốc phát triển thành thành phố thuộc tỉnh, trở thành đặc khu kinh tế trong tương lai.

3.2 Tỉnh Quảng Ninh cũng đang triển khai mạnh mẽ việc hoàn thiện đề án thành lập đặc khu hành chính – kinh tế Vân Đồn.

Tại Nghị quyết số 09 – NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về chiến lược Biển Việt Nam đến 2020 chỉ rõ: “Xây dựng khu vực Hải Phòng – Quảng Ninh thành trung tâm kinh tế mạnh, nòng cốt là cảng biển, công nghiệp và du lịch biển làm đầu tàu lôi kéo cả vùng phát triển”.

Nghị quyết số 54 – NQ/TW của Bộ Chính trị về phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo vững chắc quốc phòng - an ninh vùng Đồng bằng sông Hồng yêu cầu: “Hình thành các trung tâm kinh tế lớn tại Hà Nội, Hải Phòng, Quảng Ninh; xây dựng khu kinh tế tổng hợp Vân Đồn (Quảng Ninh) là hạt nhân của Vùng hỗ trợ các tỉnh phía Nam”.

Tại Kết luận số 47- KL/TW của Bộ Chính trị về kết quả 3 năm thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X, Nghị quyết Đại hội Đảng bộ tỉnh Quảng Ninh lần thứ XII và những chủ trương, giải pháp phát triển Quảng Ninh đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020 chỉ rõ “phấn đấu xây dựng Quảng Ninh thành một địa bàn động lực, xứng đáng là cực tăng trưởng quan trọng của Vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ, của vành đai kinh tế Vịnh Bắc Bộ... Xây dựng khu kinh tế Vân Đồn thành trung tâm sinh thái biển đảo chất lượng cao, là đầu mối giao thương quốc tế”.

Thực hiện Kết luận số 13- KL/TW ngày 28/11/2011 “về tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 54 –NQ/TW” tỉnh Quảng Ninh xác định: phát huy tốt hơn nữa vai trò đầu tàu của vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ, vai trò lan tỏa của trục động lực phát triển kinh tế Hà Nội – Hải Phòng – Quảng Ninh để đẩy nhanh sự phát triển của kinh tế vùng.

Việc xây dựng Đề án thành lập đặc khu hành chính – kinh tế Vân Đồn nhằm góp phần thúc đẩy tỉnh Quảng Ninh phát triển toàn diện, nhanh, bền vững trong giai đoạn mới. Hiện nay Vân Đồn đang triển khai các bước chuẩn bị cho hoạt động này với hàng loạt các dự án sân bay quốc tế, cảng biển, hạ tầng du lịch nhằm phát triển dịch vụ du lịch biển cao cấp với sự hình thành Casino quy mô lớn; công nghệ thông tin và truyền thông tự do ở mức độ cao nhất, dịch vụ tài chính ngân hàng phát triển.

3.3 Khu kinh tế Vân Phong nằm trên địa bàn huyện Vạn Ninh, tỉnh Khánh Hòa. Với diện tích 150.000 ha (khoảng 70.000 ha mặt đất và 80.000 ha mặt nước), Khu kinh tế Vân Phong được thành lập theo Quyết định số 92/2006/QĐ-TTg ngày 25/4/2006 của Thủ tướng Chính phủ. Theo Đề án, đây là khu kinh tế tổng hợp, trong đó cảng trung chuyển quốc tế giữ vai trò chủ đạo, gồm 2 khu thuế quan và khu phi thuế quan. Khu phi thuế quan gồm cảng trung chuyển quốc tế, khu hậu cần cảng và trung tâm thương mại tài chính. Khu thuế quan gồm khu cảng trung chuyển dầu, cảng chuyên dùng, cảng tổng hợp, khu du lịch, khu công nghiệp, khu dân cư đô thị và khu hành chính.

Căn cứ vào lợi thế so sánh về vị trí địa lý, tài nguyên, nguồn nhân lực, các điều kiện văn hóa - xã hội, an ninh - quốc phòng và quyết tâm chính trị cao của tỉnh Khánh Hòa cùng với yêu cầu phát triển khu vực duyên hải vùng Nam Trung Bộ và cả nước, ngày 24/12/2012 Bộ Chính trị đã có Kết luận số 53-KL/TW về xây dựng, phát triển tỉnh Khánh Hòa đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030, đồng ý chủ trương “xây dựng đặc khu hành chính – kinh tế Bắc Vân Phong”. Ngày 05/01/2013, Thủ tướng Chính phủ có công văn số 135/VPCP-V.III chỉ đạo Ủy ban nhân dân tỉnh Khánh Hòa thực hiện Kết luận của Bộ Chính trị.

Theo quan điểm của tỉnh Khánh Hòa, đặc khu hành chính – kinh tế cần đáp ứng các mục tiêu cụ thể sau: đạt tới tầm một đô thị hiện đại, đẳng cấp quốc tế; có nền kinh tế phát triển cao, hiện đại, bền vững, có định hướng rõ ràng về ngành nghề kinh doanh, là cửa ngõ giao thương quốc tế; có một thể chế kinh tế và hành chính hiện đại, tự chủ cao, tạo môi trường hấp dẫn cho các nhà đầu tư quốc tế; có đời sống kinh tế - xã hội cao, an ninh, chính trị ổn định; có môi trường sinh sống và kinh doanh thuận lợi và đạt đẳng cấp quốc tế; có nền văn hóa vừa có bản sắc Việt Nam, vừa hội nhập quốc tế.

Được phép của Bộ Chính trị và Thủ tướng Chính phủ, tỉnh Khánh Hòa đã xây dựng và trình Đề án xây dựng Đặc khu kinh tế Bắc Vân Phong gồm hai phương án: xây dựng đặc khu chủ yếu phát triển trung tâm tài chính quốc tế hoặc phát triển thành trung tâm công nghiệp – dịch vụ tổng hợp.

Việc Hiến pháp năm 2013 thông qua và hiến định đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là một trong 4 loại hình đơn vị hành chính lãnh thổ đã tạo hành lang pháp lý để tiếp tục tổ chức lại một loại hình đơn vị hành chính lãnh thổ mang tính đặc thù. Mục đích của việc này là nhằm phát huy tốt nhất tiềm năng ở các vùng lãnh thổ có sự đa dạng về tiềm năng phát triển, thể hiện sự hội nhập của Việt Nam đối với sự phát triển của nền kinh tế thế giới. Để thực hiện thành công nhiệm vụ này, sự lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng thông qua các chủ trương, đường lối mang tính định hướng là vô cùng quan trọng. Cùng với năng lực quản lý và năng lực chính sách của Nhà nước, Chính phủ sẽ cùng với các địa phương đưa Phú Quốc, Vân Đồn, Bắc Vân Phong trở thành những điểm sáng trong tương lai về phát triển kinh tế và hành chính.

Ghi chú:

(1) http://vietnamplus.vn

(2) http://moj.gov.vn ngày 14/5/2014. Điều chỉnh pháp luật đối với đặc khu kinh tế ở Việt Nam – Nhu cầu và định hướng.

(3) http://cafef.vn. Đặc khu kinh tế Thâm Quyến: Từ làng chài đến trung tâm kinh tế.

Nguyễn Thị Ngọc Lan - Học viện Hành chính quốc gia